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城管到底在管什么？一位城市管理局的负责人，城市管理是上管天，下管地，中途必须管理空气。在南京，新制定的城市执法人员集中在行政处罚权方案，将市文广新、旅游、园林、计划、公安交通管理等部门共计33项处罚权全部列入城市管理局。

在西安，市容环卫、园林绿化、环境保护、违法建设、渣滓清运、社会噪音污染、行驶秩序规范、占有道路劳务市场管理、流浪乞丐救助等，这些建设、计划、市政、园林、工商、公安、环境保护、民政等部门管理不善，无法管理的污染活动都转移到城市管理，广场舞蹈、鞭打陀螺、鞭打等城市管理。在上海市，城市管理行政执法权还包括11个方面，共167个项目，市容、环境、绿化、水务、工商、建设、规划等方面，管理公共场所的板文字是否规范，宠物随处溺水，居民圈养鸡鸭鹅兔等细枝末节。

北京市城管执法权最多可以说是14个方面的300多项，而且每隔几个月调整一次，城管选手也不能肚子，哪个执法权城管这个篮子越大，里面装的东西越多，负担也越浮。笔者指出，过多的权力表现城市管理，不能忍受分担，偏离了城市管理的细分方向。

特别是在当前城管与商贩对立冲突层出不穷的背景下，随后为城管官僚主义，不易扩大城管暴力，引起社会对立。根据1996年实施的《行政处罚法》，集中于行政处罚权的规定，城管综合执法开始试行，在全国实施，至今已有19年。客观地说，城市管理制度的实施获得了一定的利益，暴露了需要解决的问题。主要从责任范围来看，在很多城市，城管是篮子，什么都装在里面。

执法人员范围包括十几个城市管理领域，涉及数百个明确的事由，完全无关。有些城市把最麻烦、最容易惹怒人们的执法权交给城管，各种冲突很大。根据执法人员的依据，城市管理法明确，不系统，细算与数十条法律和政府规章有关，但统一、高级城市管理法多年缺陷。从某种意义上说，城管是借法执法人员。

许多城管执法人员的问题缺乏理直气壮的处理依据。城市管理集中在行政处罚权上，但没有国家规定的统一半透明执法人员手续，有些地方城市管理人员把自己视为权力的享有者，忽视或侵犯公民权利。

从执法人员的过程来看，城市管理只有行使处罚权而不直接参与事务管理，行政处罚权的比较集中，城市管理部门的权力过大和执法人员的权利裁定权过大的问题难以避免，长城市管理人员的权利不当冲动难以帮助，客观地给城市管理部门带来了巨大的压力，城市管理人员经常处于紧张感情和不安状态，构成权力越大、压力越大、专权不当冲动越大、与管理对象的对立越大的恶性循环。另外，由于城管醉心的管理范围很广，寻找租赁事件起伏不定。从团队素质来看，根据有关法律和文件的规定，城管人员是公务员，但很多地方只限于编制，往往采取行政和事业编制、混乱的方法。

对城市管理系统来说，有一天可能处于人员不足、任务过多、奔跑疲劳的状态。为了应对工作的负担，大量聘请协助者。

规模可观的城市管理大军简单，缺乏规范执法人员的职业训练和制度制约，难以产生残酷的执法人员。从组织结构来看，目前的行政机构体制大致指从中央到地方从上到下的行业管理体制，只有城市管理执法人员机构值得注意，属于无行业主管部门的探索，得到了充分的制度反对和体制反对。城市管理问题集中在城市化进程、社会变革过程中的社会管理问题上。

长期以来，城市管理实践积累了许多对立，有些对立仍然是深层次的，如果不能彻底清理多年溶解的难题，就不能积累浅层次的民怨，结果城市管理冷却，城市管理的对立就像滚雪球一样大。笔者指出，为了摆脱城市管理的困境，当务之急不是给城市管理官僚主义，而是减轻负担。另一方面，从顶层设计来看，具体城市管理部门的责任范围，表现城市管理的适当执法人员的边界和维护手段，让城市管理执法人员享受可靠的法律支持，在此基础上重建城市管理运行机制，将城市管理引入法治化、规范化轨道。

另一方面，政府要专门考虑城市管理各项事务的权力分配，提高政府相关机构的行政性能，压迫城市管理部门的权力，部分功能要分离。同时，放弃对行政强制力的固有依赖，开展城市管理理念创造性、制度创造性、文化创造性，了解思维城市管理服务公众之路，积极探索城市各有关人员参与、资源共享的城市管理模式，修复活力充沛、秩序井然的城市秩序。

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